阿富汗多省发生洪水灾害 已致33人死亡

如果从一般人看来，很有可能感觉该疑问事实上是真实的，行为人即在散布虚伪事实。

从这个角度来说，镇的首要内涵应当是地方政权的基本单元，它是经济社会等各方面资源配置的载体。行政区划的层次不必然等于行政级别，也并非必须附带行政级别，并且所附带的行政级别也不是一成不变的。

某种意义上，镇属于制度性保障的范畴。近年来，许多省份推行省直管县改革，具体包括两个层面：一是以事权下放为指向的强县扩权，二是以财权下放为指向的县财省管。作者简介：于文豪，中央财经大学法学院副教授，法学博士。受行政资源条件的限制，镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。法律和技术规范对镇的城市属性也保持了认可的态度。

按照现行《宪法》第30条，行政区划意义上的市共有三种表达方式：一是直辖市，即中央直辖市，位居省一级层次。1954年3月23日，中共中央向宪法起草委员会提出宪法草案，其第50条规定了新中国的行政区域划分。[71]党的十九大报告进一步明确：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

[21]参见[美]索蒂里奥斯·巴伯、詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第112页。[114]总之，不论何种地方联合体，均是依照中央的意愿产生，因此与其说是地方自行扩大自主空间的尝试，毋宁说是中央遵循我国《宪法》3条第4款充分发挥地方主动性原则的具体体现。[86]参见郑毅：《〈立法法〉修改三年来我国自治州立法权的实施问题研究——以xx自治州为例》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。[76]目前，我国存在初步法制化的中央与地方协商机制，如我国《民族区域自治法》14条要求民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成以及撤并等应以上级国家机关和民族自治地方自治机关的充分协商为前提。

如作为我国民族自治地方的最高层级，自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言，实际上几无制定自治条例的主动性，其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。其一，由于地方利益在某种程度上可能独立于国家全局利益甚至产生矛盾，因此地方往往能够借助信息不对称、[99]中央的包容性失误等，与中央进行隐性的对抗甚至自我缔造(恣意的)主动性空间。

[92]葛洪义：《我国地方法制建设理论与实践研究》，经济科学出版社2012年版，第65页。[39]其中有些理论的归纳较为牵强，与其说是理论基础，毋宁说是划分原则(如依法理财理论、公平与效率理论等)，有的甚至只是对现状的描述(如市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论)。[40]在三种相对重要的基础理论中，委托-代理理论更倾向于中央与地方事权初步划分基础上的修正和纠偏。第一，在理论上，中央利益实际是国内各级各类地方利益的有机整合，在根本价值取向上具有内在一致性。

其中，前者意在彰显地方的作为空间由中央决定并主导，后者则旨在突出地方的能动意愿同中央的互动和补充，而中央的统一领导也由此衍生出不同的规范侧重。就是中央直属的工业，也还是要靠地方协助。[70]同前注[39]，谭建立编著书，第15页。另一方面，还要求各级政府实施事权的行为应当在其所享有的财权的范围内实施，否则，将会造成对其他作为实施主体的政府的财权造成侵害。

[83]具体到本文论域，前一种解释显然更应重视。另一方面，除了相关原则条款所置身的具体央地关系类型的语境差异不谈，不同时期央地关系原则体系的结构特征亦不相同：《共同纲领》和现行宪法在积极性之外均尚有另一个描述地方角色的关键词与积极性一起构成共同对应中央统一领导，形成三元结构。

区域性公共服务作为地方事权。协商民主作为一种决策的形式，强调了公开讨论的重要性，并且要求每个参与者都能够自由表达自己的观点，同时愿意考虑相反的观点。

[54]若支出能力大于事权责任，将导致地方政府财力过度冗余，不仅会打破地方间财力均衡状态，更会有抵消中央调控能力效率之虞。使财力与事权相匹配，对于处理原来财权与事权相匹配关系更加准确了。[59]正如学者指出的：事权与财权相匹配的原则，一方面，要求各级政府(无论是中央政府还是地方各级政府)，其所承担的事权实施任务应当与其享有的财权相匹配，以确保其对于相关事权的实际实施效果。我国《宪法》3条第4款通过顿号强化了两者规范地位的对等性。因为长期以来所说的财权与事权相匹配的观点没有得到有效落实，或者在执行中出现了一定的偏差。不论是主动性还是积极性，其内在价值追求本质相同，均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标。

[17]1966年3月毛泽东明确指出：中央还是虚君共和好，只管大政方针、政策、计划。易言之，如果说地方积极性的高低主要建立在职权科学划分和财力有效匹配这一相对客观的基础上的话，那么地方主动性的大小则在相当程度上取决于中央主观意愿的收放之间。

在某些情况下，财力的配置情况亦能反推出特定事权的央地归属，如2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提及中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，实际在传统的国防、外交等之外进而明确了转移支付作为中央专属事权的属性。[61]参见程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社2002年版，第70页。

[60]熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第183页。……事实上财力与财权并不矛盾，对于财权来说财力限定其真正可支配收入及财政资源。

伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步，其中安全和公正需要集中的政府控制，进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间，分权则是前述目的同时实现的方法，即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。[44]在从计划经济向市场经济转型的过程中，1987年10月党的十三大《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告进一步将其提炼为：凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。[102]陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101页。

第二，逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。

在现行体制下，力所能及之畛域显然属于该地方事权之范畴，而付诸实践之能力在现实中则更多体现为该地方所掌握财政资源的充沛程度。当然该问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条第3款就明确规定：上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。

然而，我国《宪法》3条第4款实际上仅认可地方的积极性表述，中央的积极性缺乏明确的规范依据。[44]参见前注[7]薄一波书，第349页。

[65]如分税制实施后的十年间，中央直接出台减税政策约30项，导致湖北地方税源减少近80亿元。[52]参见薄贵利：《中央与地方权限划分的理论误区》，《政治学研究》1999年第2期。[116]参见上注，温铁军、计晗、张俊娜文。若其实施职权能力弱，则履行过程就步履维艰甚至无法完成法定职责。

[15]其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全拿得准：《论十大关系》究竟对不对？至少还要看五年。[24]既如此，为何现行我国《宪法》3条第4款未明确提及中央的积极性呢？这或许是由于在修宪过程中，鉴于当时举国上下对权力高度集中所带来的一系列弊端的深刻反思，普遍认为特别突出地方的积极性更有利于拨乱反正，这也解释了1980年10月7日宪法修改委员会秘书处确定的宪法修改的九类重点题目中实际将如何扩大地方的权限作为在宪法中正确规定央地关系核心议题的原因。

第二，从立法机关修宪的原初意图来看，除从经济拓展至权力配置的领域变更之外，七八宪法中央与地方两个积极性提法的逻辑仍应延续。2013年党的十八届三中全会提出：加强重大改革试点工作，及时总结经验，进一步确立了新时期试点在国家各方面事业建设和发展过程中的政策地位。

[100]参见秦德君、曹永盛：《公共政策：中央政府与地方政府博弈机制的行政学分析》，《领导科学》2015年5月(中)。[2]另有学者提出促进社会经济发展、稳定社会政治秩序和发展文化教育事业的三元结构。